L’Unione europea si è dotata da poche settimane di un nuovo regime sanzionatorio globale in materia di violazioni e abusi dei diritti umani. Ma in cosa consistono tutti gli altri strumenti sanzionatori ad oggi a disposizione dell’Ue? Vediamolo insieme.
Fino agli anni Ottanta la Comunità europea non ha adottato sanzioni proprie; gli Stati europei si limitavano ad attuare le sanzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (UNSC).
Le sanzioni comunitarie sono aumentate durante il 1980, in particolar modo contro l’Unione Sovietica in occasione dell’invasione dell’Afghanistan. Si può dire che esse abbiano dunque segnato l’inizio di una politica europea coordinata di sanzioni, indipendente dall’ONU. Attraverso l’istituzione della PESC nel 1992 questo coordinamento è stato poi progressivamente rafforzato, con un aumento dei paesi soggetti a sanzioni. Tra il 1980 e il 2014 il 36% delle sanzioni al mondo sono state emesse dall’UE.
Cosa sono le sanzioni?
Le misure restrittive o “sanzioni” sono uno strumento della politica estera e di sicurezza comune dell’UE. Le sanzioni dell’Unione Europea non sono esplicitamente definite dal diritto dell’Unione, ma lo scopo è simile all’attuazione delle decisioni del Consiglio dell’UE. Esse vengono “utilizzate nell’ambito di un approccio politico integrato e globale comprendente il dialogo politico, sforzi complementari e il ricorso ad altri strumenti a disposizione.”
Le sanzioni sono dirette a:
- Governi di paesi che con la loro condotta e le loro politiche ledono a terzi;
- Entità che procurano a questi governi i mezzi per attuare le politiche lesive;
- Gruppi o organizzazioni che attuano altrettante politiche lesive;
- Individui, come i leader di governo, che sostengono le politiche in questione.
Caratteristiche delle sanzioni UE
Le prime sanzioni europee includevano misure di ampia portata, ma con il passare del tempo si è rivelato di estrema importanza che le sanzioni fossero più mirate. In questo modo le sanzioni avrebbero avuto massimo impatto sulle persone o le organizzazioni responsabili di aver adottato comportamenti lesivi, cercando dunque di ridurre al minimo gli effetti umanitari negativi.
Quelle attualmente maggiormente usate sono il divieto di visto, il blocco dei beni esportati e l’embargo sulle armi. Per quanto riguarda le sanzioni economiche, quest’ultime sono più rare; dove esistono sono rivolte a poche attività economiche considerate strategiche e non all’intera economia del paese sanzionato.
Esempio di sanzione economica europea efficace è quella contro la Russia che consiste nel divieto di prestare denaro a banche statali russe: ciò ha reso molto più complicato per le imprese russe accedere ai prestiti e agli investimenti occidentali. Un altro esempio di sanzione economica che ha funzionato è quella intrapresa nel 2012 ai danni dell’Iran attraverso cui l’UE ha deciso di interrompere l’importazione di petrolio iraniano, con il risultato di impedire la vendita del greggio di Teheran e dimezzandone le esportazioni.
Procedure di rinnovo
Le sanzioni vengono in genere adottate per un anno, anche se spesso hanno una durata inferiore (di soli sei o addirittura tre mesi). Verso la fine del periodo di adozione esse vengono riesaminate per valutare l’eventuale estensione ulteriore della loro durata. Inoltre, l’Unione Europea aspira sempre a coordinarsi con più partner possibili nella decisione di sanzionare un paese.
Gli strumenti utilizzati dalle sanzioni
Attualmente l’Unione Europea possiede dieci programmi di sanzioni che attuano misure prese a livello di Nazioni Unite. In altri otto casi, l’UE applica le proprie sanzioni aggiuntive parallelamente all’ONU. Inoltre, l’Unione Europea conta ventiquattro programmi autonomi in ambiti esclusi dalle politiche sanzionatorie dell’ONU, come nei casi di Russia e Venezuela.
Come vengono adottate le sanzioni?
Il procedimento di adozione delle sanzioni consta di due fasi:
- su proposta dell’Alto Rappresentante, il Consiglio dell’Unione europea adotta delle decisioni che vengono prese all’unanimità (articolo 31 del TUE);
- su proposta congiunta dell’Alto Rappresentante e della Commissione, il Consiglio dell’UE adotta a maggioranza qualificata (articolo 215 TFUE) un regolamento con disposizioni circa l’attuazione delle sanzioni.
Alla fine di queste due fasi, gli Stati membri dell’Unione Europea devono adottare delle proprie norme nazionali per attuare le misure previste dalle sanzioni, come l’embargo sulle armi o il divieto di visto, visto che tali ambiti non sono di competenza dell’UE.
Misure simili alle sanzioni
Esistono delle misure che, seppur non ufficialmente denominate sanzioni, hanno un ruolo ed un effetto simile. Si tratta di misure quali: l’interruzione di negoziati bilaterali; la sospensione degli aiuti allo sviluppo e dei prestiti; il ritiro delle preferenze commerciali; il divieto di importazioni di prodotti provenienti da Paesi che hanno dimostrato gravi problemi di legalità circa la produzione di tale prodotto.
Quest’ultima misura viene spesso adottata sulla base di preoccupazioni ambientali o sui diritti umani. Un esempio di questo tipo di misure può essere: la sospensione degli accordi bilaterali con la Siria nel 2008 in risposta alla guerra civile e alla conseguente perpetuata violazione dei diritti umani. L’UE inoltre ha deciso di vietare le importazioni di prodotti ittici da paesi come la Cambogia in risposta a gravi danni ambientali provocati dalla pesca illegale.
Che impatto hanno le sanzioni dell’UE?
Come accennato in precedenza, la maggior parte dei programmi di sanzioni dell’UE si concentra su divieti di visto, congelamento dei beni e embargo sulle armi, ovvero misure che hanno un effetto economico complessivo limitato. Tuttavia, poiché l’UE è la più grande potenza commerciale del mondo, le sanzioni da essa adottate hanno solitamente un effetto considerevole. Nella maggior parte dei casi tale impatto è difficile da quantificare, dato che le sanzioni sono solo uno dei tanti fattori che influenzano l’economia di un paese.
Le sanzioni funzionano?
Ovviamente, lo scopo delle sanzioni non è quello di causare problemi economici, ma – secondo il Consiglio dell’UE – l’obiettivo è quello di “determinare un cambiamento nella politica o nell’attività del paese di destinazione”. È proprio a causa di questa logica che, secondo diversi studi, le sanzioni falliscono il più delle volte.
Sembrerebbe che meno di un quarto delle sanzioni delle Nazioni Unite abbiano effetti efficaci ed immediati; secondo gli stessi, altrettanto deboli sono le sanzioni dell’Unione Europea. Le sanzioni falliscono anche perché non si riesce a discernere la maggior efficacia tra sanzioni mirate o di ampia portata. Un altro motivo per cui spesso le sanzioni falliscono è che quest’ultime hanno la capacità di creare il cosiddetto effetto “raduno attorno alla bandiera”, mobilitando l’opinione pubblica contro l’Unione Europea e avvicinandola ai leader dei singoli Paesi.
Nonostante ciò, raggiungere il cambiamento non è l’unico scopo delle sanzioni e l’assenza di cambiamenti immediati non è necessariamente sinonimo di fallimento. Le sanzioni infatti, anche se non dovessero portare a stravolgimenti della situazione, potrebbero limitare i danni. Inoltre, è importante sottolineare che le sanzioni sono un mezzo per soddisfare la richiesta politica di una risposta alle situazioni di crisi a un costo umano ed economico molto inferiore rispetto all’intervento militare. Infine, le sanzioni hanno anche un effetto di segnalazione, in quanto confermano l’impegno europeo verso determinati valori.
Nuovo regime globale di sanzioni sui diritti umani
Per rafforzare l’azione collettiva dell’Unione Europea nel campo dei diritti umani, al Consiglio Affari Esteri del 7 dicembre gli Stati membri hanno lanciato un nuovo strumento dell’UE per inseguire gli autori di gravi violazioni dei diritti umani. Il nuovo regime consente di imporre sanzioni indipendentemente dal luogo dove gli abusi sono stati compiuti e senza dover creare regimi specifici, ovvero senza dover creare un quadro di sanzioni specifico per ogni paese dove si verificano le violazioni, come è stato fatto finora.
Le sanzioni dell’UE finora utilizzate riguardavano principalmente il divieto di visto, blocco di beni e altre misure come il divieto di vendita delle armi: è il caso della Libia, del Venezuela, Bielorussia e Myanmar.
Grazie al nuovo regime globale le sanzioni dell’UE non saranno limitate da confini e non sarà necessaria la creazione di regimi specifici per ogni caso; sarà possibile sanzionare attori statali e non indipendentemente dal luogo dove commettono le violazioni e a prescindere che tali abusi vengano compiuti o meno nel proprio Stato.
L’adozione di questo regime potrebbe implementare l’efficacia delle sanzioni contro le violazioni dei diritti umani in tutto il mondo.
A cura di Klarisa Stafa e Nina Komadina (ASSID).
