I programmi di finanziamento della ricerca e dell’innovazione dell’Unione europea

11.06.2021 di Mauro Varotto

Nei prossimi sette anni l’Unione europea investirà oltre 200 miliardi di euro – pari a poco più del 15% delle risorse del quadro finanziario pluriennale 2021-2027 – per sostenere attività di ricerca, sviluppo e innovazione in tutti i Paesi membri.

Come si può leggere all’art. 179 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), lo scopo di tali finanziamenti è quello di rafforzare le basi scientifiche e tecnologiche dell’Unione europea “con la realizzazione di uno spazio europeo della ricerca nel quale i ricercatori, le conoscenze scientifiche e le tecnologie circolino liberamente, di favorire lo sviluppo della sua competitività, inclusa quella della sua industria, e di promuovere le azioni di ricerca ritenute necessarie ai sensi di altri capi dei trattati”.

Dieci programmi pluriennali di spesa per la ricerca e l’innovazione

Gli oltre 200 miliardi di euro sono stanziati nell’ambito di dieci programmi pluriennali di spesa.

Come si può notare nella seguente tabella, circa metà delle risorse disponibili sono stanziate tramite il programma quadro di ricerca e innovazione, giunto alla sua IX edizione e oggetto di questo articolo; circa altrettante saranno messe a disposizione dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) per sostenere, nel quadro della politica di coesione, le strategie di specializzazione intelligente degli Stati e delle regioni; a tali due grandi fonti di finanziamento, si aggiungono alcuni programmi settoriali, che interessano i tradizionali settori del carbone e dell’acciaio, del nucleare, della ricerca agricola e sulla pesca e l’acquacoltura, nonché i nuovi settori delle tecnologie per la riduzione delle emissioni di carbonio e della difesa, al quale ultimo dedicherò un prossimo articolo del blog.

Infine, un ruolo importante nella programmazione 2021-2027 è destinato a ricoprire il Fondo InvestEU – soprattutto nell’ottica di sviluppare operazioni di finanziamento misto nell’ambito degli altri programmi dell’Unione europea – i cui strumenti finanziari saranno, in parte, orientati al sostegno di interventi nell’ambito delle attività di ricerca, di sviluppo del prodotto e di innovazione, di trasferimento al mercato delle tecnologie e dei risultati della ricerca, di sostegno agli operatori che favoriscono lo sviluppo del mercato e alla cooperazione tra aziende, di dimostrazione e diffusione di soluzioni innovative e di sostegno alla crescita delle imprese innovative.

Coordinamento e complementarietà: finanziamenti alternativi, combinati e cumulativi e trasferimenti di risorse

E’ chiaro che un contesto così ampio e diversificato di fonti di finanziamento di attività di ricerca, sviluppo e innovazione pone una questione di coordinamento e di complementarietà tra le diverse politiche condotte dall’Unione europea, non solo attraverso i dieci programmi di spesa appena elencati ma anche mediante tutti gli altri programmi settoriali.

Per non rischiare di ampliare troppo il discorso e volendoci limitare al solo finanziamento delle attività di ricerca, sviluppo e innovazione, tra i diversi programmi settoriali l’Unione europea cerca di creare delle sinergie, le quali dovrebbero consentire, innanzitutto di armonizzare il più possibile le norme, a partire da quelle in materia di ammissibilità dei costi.

In secondo luogo, dovrebbero servire ad evitare duplicazioni o sovrapposizioni e aumentare l’effetto moltiplicatore del finanziamento dell’Unione.

Infine, le predette sinergie dovrebbero consentire a un progetto di accedere a diverse fonti di finanziamento: infatti, le disposizioni di attuazione dei diversi programmi e fondi dell’Unione europea si preoccupano di stabilire regole chiare per permettere finanziamenti alternativi, combinati, cumulativi o il trasferimento di risorse tra programmi.

Su questi aspetti rinvio agli spunti pratici offerti da un recente lavoro del GIURI – Gruppo di Lavoro Sinergie tra i fondi europei, intitolato: “Le sinergie tra Fondi Strutturali e altri programmi di finanziamento UE”, nel quale sono descritte le diverse tecniche che le Autorità di gestione dei programmi potranno utilizzate per favorire le sinergie tra fonti e programmi, anche per il finanziamento di un medesimo progetto di ricerca, sviluppo e innovazione da parte di più programmi (fatto salvo il divieto di cumulo dei contributi dell’Unione a copertura dei medesimi costi).

Il programma quadro Orizzonte Europa: programmi specifici e complementari

Il IX programma quadro di ricerca e innovazione dell’Unione europea, denominato Orizzonte Europa, è stato istituito dal regolamento (UE) 2021/695 del 28 aprile 2021, che ne stabilisce obiettivi, risorse per il periodo 2021-2027, nonché le norme di partecipazione, le forme di finanziamento dell’Unione e le regole di erogazione dei finanziamenti e, infine, le regole di diffusione dei risultati.

E’ noto ai cultori della materia che l’espressione “programma-quadro”, ormai divenuta ufficiale ed entrata nell’uso comune, è frutto di una traduzione errata del termine francese “cadre”, che non significa affatto “quadro”, bensì “cornice”: infatti, il programma quadro è la cornice entro cui si inseriscono i programmi specifici e i progetti di ricerca.

Non fa eccezione il programma-quadro Orizzonte Europa, il quale si articola in tre componenti:

a) il programma specifico di attuazione, istituito dalla decisione (UE) 2021/764 del 10 maggio 2021;

b) un contributo finanziario all’Istituto europeo di innovazione e tecnologia, istituito per realizzare la attività previste dall’allegato II del programma quadro Orizzonte Europa, sulla base della Agenda strategica per l’innovazione 2021-2027, di recente approvata dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’Unione europea;

c) infine, il programma specifico di ricerca nel settore della difesa, le cui regole di attuazione sono fissate da uno specifico regolamento, il regolamento (UE) 2021/697 che istituisce il Fondo europeo per la difesa. A un approfondimento di programma specifico sarà dedicato il prossimo articolo del blog.

Sono complementari, poi, al programma quadro “Orizzonte Europa”, altri due programmi:

il programma di ricerca e formazione della Comunità europea dell’energia atomica (2021-2025), istituito dal regolamento (Euratom) 2021/765 del 10 maggio 2021 per un periodo di cinque anni, dal 2021 al 2025: questo programma integra il programma quadro di ricerca e innovazione nel settore della ricerca sulla fusione e fissione nucleare e ne segue le regole di attuazione;
il programma di ricerca del Fondo di ricerca carbone e acciaio (Research Fund for Coal and Steel – RFCS), istituito don decisione del Consiglio 2008/376/CE del 29 aprile 2008, modificata nel 20217, che integra il programma quadro “Orizzonte Europa” nei settori correlati all’industria del carbone e dell’acciaio, pur con proprie regole specifiche di attuazione.

La seguente tabella sintetizza la struttura di Orizzonte Europa e di tutti i programmi che vi gravitano attorno.

Tradizione e innovazione in Orizzonte Europa 2021-2027

Esula dall’economia dell’articolo di un blog l’approfondimento di un programma vasto e complesso come Orizzonte Europa, che copre quasi tutti gli ambiti scientifici e tecnologici dell’esperienza umana, tutte le tipologie e le forme di attività di ricerca, sviluppo e innovazione (dai progetti di ricerca e sviluppo agli ecosistemi dell’innovazione), e coinvolge tutti gli attori del sistema: ricercatori, organismi di ricerca, pubblici e privati, università e, non da ultimo, nonostante la limitata partecipazione, le imprese.

I meccanismi di funzionamento di Orizzonte Europa si fondano sull’esperienza che si è via via consolidata a livello europeo a partire dal primo programma quadro di ricerca e innovazione, adottato dall’ex-Comunità europea il 25 luglio 1983 per un periodo di quattro anni (1983-1986).

Pertanto, continueranno ad essere utilizzate gran parte delle modalità di attuazione già impiegate negli ultimi trent’anni.

Tuttavia, nella programmazione 2021-2027, vi sono anche alcune novità:

l’introduzione di un livello di pianificazione strategica, attuata, a livello di programma specifico, attraverso un piano strategico pluriennale di durata massima quadriennale. Tale strumento ha due finalità: la prima, preparare i contenuti dei quattro programmi di lavoro, di norma biennali, relativi, rispettivamente, al Consiglio europeo della ricerca (CER), alle azioni del primo pilastro e ai poli tematici del secondo pilastro del programma quadro; al Consiglio europeo per l’innovazione (CEI) e, infine, al Centro comune di ricerca (JRC); la seconda, che rappresenta a vera novità, assicurare l’allineamento con altri programmi dell’Unione europea e la coerenza con le priorità e gli impegni dell’Unione stessa e accrescere la complementarità e le sinergie con i programmi e le priorità di finanziamento nazionali e regionali;
la conferma della istituzione del Consiglio europeo per l’innovazione (CEI), lanciato come esperienza pilota già nel precedente programma quadro Orizzonte 2020: le funzioni assegnate a tale organismo – che potrebbe anche diventare una società veicolo (Fondo CEI), sono di fornire sostegno alle cosiddette Game Changing Innovation, cioè alle innovazioni che possono rappresentare una potenziale svolta tecnologica e presentano una natura dirompente rispetto allo stato dell’arte. Il CEI destinerà almeno il 70% delle risorse alle piccole e medie imprese, nel tentativo di creare, anche in Europa, un insieme di piccole e medie imprese innovative e a rapida crescita (in proposito, segnalo che uno degli obiettivi strategici del piano di azione “Europa digitale” è quello di raddoppiare il numero di imprese “unicorno” – ossia start-up valutate almeno un miliardo di dollari e non ancora quotate in borsa – nell’Unione europea);
la creazione di vere e proprie “missioni” europee di ricerca (il riferimento è al programma statunitense “Apollo”, la cui missione Apollo 11 portò l’uomo sulla Luna), in ambiti di comune interesse a livello europeo e rispetto ai quali questo nuovo approccio dovrebbe consentire di fornire risultati definitivi per la soluzione dei problemi affrontati. L’allegato VI del programma quadro ne individua ben cinque di potenziali: missione 1 – Adattamento ai cambiamenti climatici, inclusa la trasformazione della società; missione 2 – Cancro; missione 3 – Oceani, mari e acque costiere e interne in buona salute; missione 4: Città intelligenti e a impatto climatico zero; missione 5: Salute del suolo e alimentazione;
un nuovo approccio ai partenariati di ricerca e sviluppo: nel programma quadro Orizzonte 2020 erano attivi ben 100 partenariati, di cui 80 partenariati pubblico-privati. La valutazione della Commissione europea sui risultati ottenuti da tali organismi non è stata positiva: soprattutto, quasi nessun partenariato risultava in grado di autosostenersi finanziariamente e, senza i fondi dell’Unione europea, non era in grado di darsi una prospettiva di sviluppo. Pertanto, sono stati letteralmente cancellati e il programma quadro Orizzonte Europa intende selezionarne di nuovi, sulla base di tre forme di partecipazione finanziaria dell’Unione europea: partenariati europei co-programmati, con un contributo unionale basato su un mero accordo contrattuale; partenariati europei co-finanziati, con un contributo unionale a un programma di attività di ricerca e innovazione; infine, partenariati europei istituzionalizzati, con un contributo unionale o a un programma di attività intrapreso congiuntamente da più Stati membri oppure a una impresa comune europea o altro organismo creato nell’ambito delle Comunità della conoscenza e dell’innovazione dell’EIT;
infine, l’adozione del paradigma della “politica della scienza aperta”, che a me sembra uno degli aspetti più dirompenti di Orizzonte Europa. Il programma, infatti, “incoraggia la scienza aperta quale approccio al processo scientifico basato sul lavoro in cooperazione e sulla diffusione delle conoscenze”. Ciò ha conseguenze pratiche notevoli per chi partecipa al programma e usufruisce dei relativi finanziamenti, in particolare l’obbligo di assicurare l’accesso aperto alle pubblicazioni scientifiche relative ai risultati dei progetti di ricerca e innovazione finanziati dal programma quadro. Questo nuovo approccio è tutto da costruire e, soprattutto, da valutare in termini di rispetto dei diritti d’autore dei ricercatori; di tutela degli interessi legittimi dei beneficiari dei finanziamenti del programma, compreso lo sfruttamento commerciale dei risultati; di eventuali altri vincoli, quali le norme sulla protezione dei dati, il rispetto della vita privata, la riservatezza, i segreti commerciali, gli interessi concorrenziali dell’Unione, le norme di sicurezza o i diritti di proprietà intellettuale.