Riforma della giustizia, i dettagli della rivoluzione “copernicana” in arrivo a febbraio

di Piero Corigliano – Quanti cittadini sono a conoscenza della rivoluzione “copernicana” che si registrerà nel sistema giustizia con l’arrivo ai primi di febbraio 2022 di 8.171 addetti all’ Ufficio per il processo?

Non si tratta soltanto dell’arrivo di oltre ottomila persone che entreranno nelle aule di udienza e nelle cancellerie per garantire un supporto a giudici e cancellieri a superare la crisi dell’arretrato e della durata eccessiva dei processi – e solo la realizzazione di questo obiettivo sarebbe un risultato eccellente -, ma di un profondo e strutturale cambiamento del modo di lavorare del giudice.

Allo stato attuale, sulla base della normativa vigente all’ Ufficio per il processo (UPP) sono assegnati i giudici onorari di pace ed i tirocinanti, ossia rispettivamente: coloro che svolgono lo stage ai sensi dell’art. 37, c. 5 del decreto legge n. 98/2011 e coloro che svolgono il tirocinio formativo di cui all’ art. 73 del decreto legge n. 69/2013.

Ora il decreto legge n. 80 del 2021 (convertito in l. n. 113/2021) ha potenziato la struttura dell’UPP, prevedendo appunto in due tornate l’assunzione a tempo determinato di ben 16.400 laureati, e da pochissimi giorni è uscita la graduatoria dei primi 8.171 che sono stati dichiarati idonei all’esito di una prova preselettiva cui hanno partecipato circa 10.000 giovani.

L’UPP costituisce una delle misure di investimenti e riforme del cd. Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) con il quale il Governo ha ottenuto notevoli finanziamenti dalla Commissione Europea ed in specie i finanziamenti del Next generation EU, l’ importante strumento di rilancio dell’economia UE in seguito al rallentamento e alle ingenti conseguenze causate dalla diffusione della pandemia COVID_19.

Ma occorre evidenziare il forte vincolo che l’Europa ha posto all’Italia per poter beneficiare del finanziamento in questione: non possiamo fallire le riforme sulla giusti zia. Se falliamo gli obiettivi della Giustizia, l’Italia non prenderà neanche un euro del 191 miliardi concessi.

Diventa allora importante sapere quali sono questi obiettivi. Si tratta di:

• Eliminare l’arretrato civile del 90% entro il 30 giugno 2026
• Ridurre la durata del giudizio civile (primo grado, appello e cassazione) del 40% entro il 30 giugno 2026
• Ridurre la durata del giudizio penale (considerati tutti i gradi) del 25 % entro il 30 giugno 2026.

Le tre linee progettuali del PNRR sono: investire per l’appunto nel capitale umano per rafforzare l’ “ufficio per il processo”, investire nella trasformazione digitale attraverso una ulteriore spinta alla digitalizzazione, riqualificare il patrimonio immobiliare dell’ amministrazione giudiziaria.

Gli obiettivi che si intendono conseguire ad ampio raggio, attraverso il rafforzamento dell’ufficio per il processo, sono: supportare i giudici nel progetto di contenimento e riduzione delle cause pendenti e consentire al giudice di dedicare le sue energie agli aspetti strettamente attinenti all’ esercizio della giurisdizione; garantire al sistema ampie e valide competenze tecniche e rafforzare stabilmente la capacità amministrativa del sistema giudiziario.

Si registra così un importante cambio di prospettiva, in quanto il giudice ha in genere l’abitudine di lavorare da solo e dovrà invece d’ora in avanti abituarsi a lavorare in team, si tratterà quindi sostanzialmente di “correggere il tiro” agendo soprattutto dal punto di vista della formazione per facilitare una corretta gestione del nuovo lavoro supportato da uno staff.

Il giudice dovrà agire quale coordinatore del lavoro degli UPP, assegnare i compiti e definire i tempi e le fasi del processo organizzativo. Occorre produrre delle considerazioni sull’ approccio, sull’ interrelazione e sul metodo.

È essenziale che vi sia un certo grado di scientificità nell’approccio, in modo da non lasciare troppo spazio alle iniziative e all’arbitrio dei singoli; fondamentale sarà per ciascun lavoratore conoscere in modo esatto le proprie pendenze in modo da poter strutturare adeguatamente il proprio carico di lavoro.

Per quanto attiene ai rapporti fra cancelleria ed ufficio per il processo, occorrerà creare i presupposti per una stabile ed efficiente cooperazione fra di essi; questa è probabilmente, una delle principali sfide poste al sistema dalla Riforma, al fine di evitare le paralisi, gli indugi ed i compartimenti stagni, che non consentirebbero il perseguimento del comune obiettivo, che è migliorare il c.d. disposition time.   

Per il metodo, la gestione per processi consentirà la definizione di fasi, tempi e responsabilità; il tutto dovrà ricevere un adeguato supporto di diagrammi di flusso, che consentano lo studio sistematico ed il monitoraggio costante di fasi e tempi di realizzazione degli output. 

La gestione “per processi organizzativi” diventa strategica per favorire la “compliance”, cioè la c.d. conformità agli standards predeterminati. La verifica regolare e sistematica della predetta conformità garantisce l’efficienza e favorisce la proliferazione dell’humus della fiducia tanto all’ interno quanto all’ esterno della struttura organizzativa. E’ così realizzabile l’auspicio di conciliare aspetti come l’ autonomia e l’ indipendenza con i fondamentali principi dell’ organizzazione.

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Il nostro Governo nel forgiare questo restyling per il sistema giustizia, ha previsto alcuni punti principali: fra di essi l’ implementazione del processo civile telematico, la semplificazione dei giudizi e la piena attuazione dell’ Ufficio per il processo.   

L’ obiettivo comune ai vari elementi portanti della riforma è diminuire i tempi dei processi, velocizzandoli e riducendoli il più possibile per consentire, finalmente, un adeguamento dei complessivi standard italiani a quelli europei; l’Italia è infatti da tempo, il fanalino di coda dell’ Unione quanto a tempi di svolgimento dei processi e l’ auspicio è che questo insieme di cambiamenti possa avviare un cambio di rotta rispetto alle tipiche lungaggini del sistema italiano.     

Per quanto attiene specificamente al settore penale, l’ obiettivo di ridurre i tempi è perseguito dal legislatore sia modificando la disciplina, le scansioni e i tempi del processo, sia potenziando strumenti deflattivi già esistenti.

Tra le misure previste vi è l’ introduzione del “processo penale telematico” finalizzato a prendere gradualmente il posto delle modalità non telematiche, per il deposito di atti e documenti e per comunicazioni e notificazioni; anche la previsione di partecipazione a distanza ad atti o udienze risponde alle medesime necessità.

Vi è la finalità di riduzione dei tempi complessivi dei procedimenti e al tempo stesso dei momenti di stasi, anche: nella diminuzione della durata delle indagini preliminari, nella previsione di forme di controllo giurisdizionale su un’ eventuale inerzia del P.M., nell’introduzione di un meccanismo di discovery degli atti di indagine nel caso il P.M. non decida nei tempi previsti per l’esercizio dell’ azione penale; l’ampliamento delle ipotesi di citazione diretta a giudizio, omettendo l’ udienza preliminare.

Nello stesso ordine di idee si possono ricondurre: l’introduzione di modifiche ai giudizi di impugnazione e alla disciplina del dibattimento.  

Nell’ obiettivo complementare di ridurre il carico complessivo dei procedimenti è possibile considerare i principi indicati al Governo per: la riformulazione della regola di giudizio per l’archiviazione e la sentenza di non luogo a procedere; la previsione che nell’ ambito di criteri generali indicati dal Parlamento, gli uffici del P.M. individuino criteri di priorità trasparenti e predeterminati, per selezionare le notizie di reato che hanno la precedenza; la limitazione del processo in assenza ai soli casi di certezza della conoscenza del processo in seno all’ imputato e di sua assenza consapevole e volontaria; l’aggiunta di un’ udienza predibattimentale nei procedimenti a citazione diretta con funzione di accesso o filtro a riti speciali; le modifiche ai riti alternativi.

Nel quadro degli obiettivi della riforma si collocano anche i principi relativi all’ estensione dell’ ambito applicativo e degli effetti premiali di determinati riti alternativi. In particolare, si segnalano: nel caso del “patteggiamento allargato” l’estensione dell’ accordo alle pene accessorie e, sempre, l’ estensione dell’ accordo alla confisca facoltativa e la riduzione degli effetti extra-penali propri della sentenza di applicazione della pena; la previsione di un’ ulteriore riduzione della pena per l’ imputato che opti per il giudizio abbreviato; l’ estensione dell’ambito applicativo del procedimento per decreto e dell’ istituto della sospensione del procedimento con messa alla prova.

A finalità deflattive rispondono, alcune indicazioni fornite al Governo per la riforma del diritto penale sostanziale; altri criteri direttivi indirizzati all’ esecutivo invece sono caratterizzati nel senso di potenziare l’ effettività del sistema sanzionatorio.

Vengono inoltre introdotti ex novo nell’ ordinamento:

una disciplina organica della giustizia riparativa; la possibile emissione di un provvedimento di deindicizzazione a tutela del diritto all’ oblio degli indagati o imputati, la cui posizione sia definita con un decreto di archiviazione, sentenza di non luogo a procedere o di assoluzione; la previsione che la semplice iscrizione nominativa sul registro non determini effetti di pregiudizio sul piano civile e amministrativo; un meccanismo di controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti di perquisizione; un mezzo di impugnazione straordinario dinanzi alla Corte di Cassazione per l’ esecuzione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’ uomo; le disposizioni già operative, cioè la riforma della prescrizione e la durata dei giudizi di impugnazione.

Tra le disposizioni immediatamente precettive, sono meritevoli di attenzione in modo particolare: la riformulazione di alcuni particolari della disciplina della prescrizione del reato, in linea con la nuova disciplina, già introdotta nel 2019: la pronuncia della sentenza di primo grado produce pertanto il venir meno del corso della prescrizione; l’introduzione di una nuova causa sopravvenuta di improcedibilità dell’ azione penale, in funzione del superamento della ragionevole durata dei termini nei giudizi di impugnazione (individuati, in coerenza con ciò che dispone la c.d. Legge Pinto, in due anni per il giudizio di appello e in un anno per il giudizio di legittimità).