Le autorità amministrative indipendenti: quante sono e che poteri hanno

La necessità di creare degli organismi dotati di particolari cognizioni tecniche e di indipendenza rispetto al Governo, che potessero esercitare un potere di vigilanza nell’ambito di settori particolarmente sensibili come quello relativo alla protezione dei dati personali o quello relativo alla tutela dei consumatori, ha fondato la costituzione delle autorità amministrative indipendenti.

Cosa si intende per autorità amministrative indipendenti

Le autorità amministrative indipendenti sono organismi caratterizzati da una posizione di neutralità e indipendenza nei confronti del Governo e sono dotate di un alto tasso di tecnicismo.

Esse esercitano poteri di vigilanza e poteri di regolamentazione con riguardo a settori considerati particolarmente sensibili, quali la tutela della concorrenza, la tutela dei consumatori, la tutela dei dati personali.

Quali sono i poteri e le funzioni delle autorità amministrative indipendenti

Le autorità amministrative indipendenti svolgono funzioni normative di regolazione, hanno il potere di irrogare sanzioni, hanno poteri di vigilanza.

Tali poteri vanno esercitati nel rispetto dei principi nazionali e sovranazionali.

Il riferimento va, in particolare, al rispetto del principio del giusto processo.

La Corte Costituzionale, con sentenza 30 aprile 2021, n.84  ha stabilito, anche sulla base delle indicazioni fornite dalla Corte di giustizia in relazione agli artt. 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che è incompatibile con il diritto al silenzio l’irrogazione di una sanzione a una persona fisica la quale, dietro richiesta di fornire informazioni alla Consob, si sia rifiutata di rispondere a domande dalle quali sarebbe potuta emergere una sua responsabilità per un illecito amministrativo sanzionato con misure di carattere punitivo o addirittura una sua responsabilità di carattere penale.

Come ha chiarito la Corte Costituzionale, riportando quanto stabilito dalla Corte di giustizia, “non solo il diritto derivato dell’Unione non impone allo Stato italiano di applicare una simile sanzione, ma – anzi – la sua applicazione in un caso siffatto risulterebbe in contrasto con lo stesso diritto primario dell’Unione”.

Non può essere condivisa, in definitiva, una lettura restrittiva del diritto al silenzio proposta in base alla quale “l’operatività di tale garanzia andrebbe riservata al momento della decisione circa la sussistenza dell’illecito, o comunque a un momento successivo alla contestazione formale di esso, quando l’autorità sia in grado di valutare se le dichiarazioni doverosamente rese dall’incolpato siano utilizzabili al fine di accertare a sua carico una violazione sanzionata”.

Una tale lettura avrebbe come risvolto, infatti, quello di “negare l’essenza stessa del diritto al silenzio, che consiste – precisamente – nel diritto di rimanere in silenzio, ossia di non essere costretto – sotto minaccia di una sanzione, come quella comminata dalla disposizione in questa sede censurata – a rendere dichiarazioni potenzialmente contra se ipsum, e dunque a rispondere a domande dalle quali possa emergere una propria responsabilità”.

Peraltro, ha specificato la Corte, “il diritto al silenzio non giustifica comportamenti ostruzionistici che cagionino indebiti ritardi allo svolgimento dell’attività di vigilanza della Consob, come il rifiuto di presentarsi ad un’audizione prevista da tali autorità, ovvero manovre dilatorie miranti a rinviare lo svolgimento dell’audizione stessa. Né il diritto al silenzio potrebbe legittimare l’omessa consegna di dati, documenti, registrazioni preesistenti alla richiesta della Consob, formulata ai sensi dell’art. 187-octies, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 58 del 1998”.

Quanto al sindacato sull’operato delle autorità amministrative indipendenti va citata la sentenza del  Consiglio di Stato del 9 febbraio 2020, n. 1257.

In tale occasione il Consiglio di Stato ha specificato che il sindacato giurisdizionale sugli atti regolatori delle Autorità indipendenti non può mai spingersi fino al punto di sostituire le valutazioni discrezionali dell'amministrazione.

Quali sono le autorità amministrative indipendenti

Le autorità amministrative indipendenti presenti nel nostro ordinamento sono svariate.

Per motivi di semplificazione, esse possono essere suddivise in:

• autorità di settore;
• autorità trasversali.

Le autorità di settore hanno competenze relative a un settore specifico, le autorità trasversali sono dotate di competenze che abbracciano diverse aree. Esempio tipico del primo tipo è rappresentato dal Garante per la protezione dei dati personali, esempio del secondo tipo è costituito dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato.

Di seguito verranno tracciati i principali caratteri di alcune autorità indipendenti.

• la Consob è stata la prima autorità a essere istituita con D.L. n.95 del 1974, convertito in legge n.216/1974. La Consob ha poteri di regolamentazione e vigilanza per ciò che concerne il mercato dei valori mobiliari.
• l’IVASS è stata istituita con la legge 135/2012 di conversione, con modifiche, del DL 95/12. E’ l'autorità che opera per garantire la stabilità del mercato assicurativo italiano.
• l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nota come Antitrust, ha poteri di vario genere volti a garantire il corretto svolgimento della concorrenza all’interno del mercato. L’Autorità garante della concorrenza e del mercato è stata istituita con legge 10 ottobre 1990, n.287. L'Autorità garante della concorrenza e del mercato è un organo collegiale, i suoi membri durano in carica sette anni e non possono essere confermati. Essa ha poteri di vigilanza in relazione alle ipotesi di cui agli articoli 101 e 102 del TFUE, ovvero con riguardo al divieto di accordi tra imprese, associazioni di imprese e pratiche concordate che abbiano per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato interno. L’Autorità vigila, inoltre, in ordine al rispetto del divieto di sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione dominante sul mercato interno. Con l’art. 37 bis del Codice del consumo è stato previsto il potere per l’Autorità garante della concorrenza e del mercato di dichiarare la vessatorietà delle clausole inserite nei contratti tra professionista e consumatore.
• l’Autorità garante della privacy è stata istituita dalla legge 31 dicembre 1996, n. 675, poi disciplinata dal Codice in materia di protezione dei dati personali (d.lgs. 30 giugno 2003 n. 196). Il Garante è l’autorità di controllo anche ai fini dell’attuazione del Regolamento generale sulla protezione dei dati personali (UE) 2016/679 (art. 51).

Tale regolamento, tra l’altro, è volto a “contribuire alla realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia e di un'unione economica, al progresso economico e sociale, al rafforzamento e alla convergenza delle economie nel mercato interno e al benessere delle persone fisiche”.

Perché sono state istituite?

Le autorità amministrative indipendenti sono state istituite poiché era necessario prevedere organi con funzioni di vigilanza e regolamentazione in ordine a settori considerati particolarmente sensibili come quello relativo alla tutela dei dati personali, alla tutela del mercato interno, alla tutela dei consumatori.

Fondamento costituzionale delle autorità indipendenti

Negli anni sono stati posti taluni dubbi di costituzionalità con riguardo all’esercizio delle funzioni delle autorità amministrative indipendenti.

In particolare, è stata contestata la loro stessa collocazione nell’ambito del disegno complessivo tracciato dal Costituente, caratterizzato da un equilibrio tra i poteri, proprio della forma di governo parlamentare.

Il rapporto di fiducia che lega Parlamento e Governo ha una valenza centrale nell’ambito dell’ossatura costituzionale.

Il Governo risponde del suo operato dinanzi al Parlamento, che può sfiduciarlo.

Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile.

Egli è tenuto a garantire l’unità di indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri.

I ministri sono singolarmente responsabili degli atti dei loro dicasteri e responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri.

La pubblica amministrazione deve svolgere i propri compiti in modo che siano rispettati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione ex art. 97 Cost.

In questo assetto così delineato, il fondamento costituzionale delle autorità amministrative indipendenti parrebbe mancare, a meno che si decida di collocare tali organismi nell’ambito della pubblica amministrazione.

L’indipendenza del tutto peculiare di cui godono le autorità indipendenti, tuttavia, presta il fianco ad alcuni dubbi circa la collocazione delle stesse nell’ambito dell’art. 97 della nostra Costituzione.

Più convincente appare la tesi formulata in dottrina in base alla quale si individua il fondamento costituzionale delle autorità amministrative indipendenti nell’ambito della previsione di cui all’art. 11 della Costituzione.

Tale disposizione, invero, sancisce l’ingresso nel nostro ordinamento delle fonti del diritto dell’Unione europea, in quanto stabilisce che l’Italia consente alle limitazioni di sovranità necessarie ad assicurare la pace e la giustizia tra i popoli.

Dottrina e giurisprudenza sono ormai concordi da tempo nel rintracciare in tale disposizione il fondamento costituzionale dell’efficacia diretta delle fonti del diritto dell’Unione europea nel nostro ordinamento.

Ciò premesso quanto alla portata dell’art. 11 della Costituzione, va chiarito che nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (art. 16), nel Trattato sull’Unione europea (art.39) e nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (art.8) è presente un chiaro riferimento alle autorità indipendenti, pur se formulato con specifico riguardo alla protezione dei dati sensibili.

In tale ottica, la legittimazione a operare con tutta una serie di poteri specifici e alquanto penetranti in determinati settori delle autorità indipendenti troverebbe il suo fondamento costituzionale nella norma di cui all’art. 11 della Costituzione.

Sarebbero dunque giustificabili sulla base di tale disposizione gli stessi poteri normativi attribuiti alle authorities.

Sul punto va richiamata, in particolare, la sentenza della Corte di Cassazione, che con ordinanza del 6 luglio 2022, n. 21407 ha stabilito che “il provvedimento emesso da un'Autorità amministrativa indipendente non può essere qualificato unicamente come delibera, riconducibile alla categoria degli atti amministrativi, ma, ove provvisto del valore di fonte normativa regolamentare, ovvero attuato con atto regolamentare, soggiace al principio "iura novit curia", con la conseguenza che il giudice è tenuto ad attivarsi autonomamente per reperirlo, e comunque a valutarlo ove prodotto dalle parti, indipendentemente dal rispetto delle preclusioni processuali istruttorie”.